Niemal 250 mld zł – nawet na tyle eksperci Federacji Przedsiębiorców Polskich i Instytutu Finansów Publicznych szacują konieczne dotacje z budżetu państwa do NFZ do roku 2028. Przygotowany raport dotyczący luki finansowej to aktualizacja tego, który ukazał się w połowie 2024 roku. Aktualizacja, która niesie również nowe, alarmujące – z punktu widzenia systemu ochrony zdrowia – informacje.
Fot. Adobe Stock
– Narodowy Fundusz Zdrowia obecnie w sposób trwały utracił możliwości regulowania swoich zobowiązań na dotychczasowych zasadach. Wykorzystanie w całości funduszu zapasowego oraz związany z tym kryzys płynności doprowadziły do sytuacji, w której płatnik publiczny nie może na bieżąco finansować wszystkich bezspornych zobowiązań. Zostaje również zmuszony do wdrożenia niezbędnych działań przystosowawczych, zmieniając zasady finansowania świadczeń obserwowane w ostatnich latach. Długoterminowym skutkiem obecnej sytuacji, wynikającym z braku reformy systemu składkowego oraz zobowiązań zawartych w ustawie o minimalnych nakładach na ochronę zdrowia jest utrata samofinansującego się charakteru systemu – stawiają diagnozę Łukasz Kozłowski i Wojciech Wiśniewski z FPP oraz Sławomir Dudek z IFP, którzy poprzedni raport na temat luki finansowej opublikowali w czerwcu 2024 roku. Wzbudził on spore zainteresowanie mediów, ale wśród decydentów reakcji niemal nie było.
Z wyliczeń ekspertów wynika, że na lata 2025-2028 Narodowy Fundusz Zdrowia może potrzebować blisko ćwierć biliona złotych środków z budżetu państwa. To co prawda górna granica, uwzględniająca m.in. wejście w życie nowelizacji ustawy o wynagrodzeniach minimalnych w ochronie zdrowia (tzw. projekt pielęgniarski) – co wydaje się nie tylko mało możliwe, ale wręcz nieprawdopodobne, oraz zmniejszenie składki zdrowotnej dla przedsiębiorców (to z kolei jest perspektywa bardziej niż realna, posłowie pracują nad zmianami).
Pełny raport zostanie opublikowany w środę, ale już ramowe informacje, jakimi dysponujemy, pokazują, jak poważna jest sytuacja publicznego płatnika i całego systemu opieki zdrowotnej. Kryzys, jaki uwidocznił się w 2024 roku, ma swoje przyczyny długo-, średnio- i krótkodystansowe. Te trwające najdłużej to przewlekłe, trwające dekady, niedofinansowanie systemu ochrony zdrowia – Polska od dziesięcioleci praktycznie zamyka stawkę krajów europejskich, jeśli chodzi o poziom publicznych nakładów na zdrowie – odpowiedzialność za ten stan rzeczy obciąża wszystkie kolejne rządy od 1998 roku, kiedy podjęto kluczowe decyzje dotyczące wprowadzenia systemu ubezpieczeniowego czy też raczej – składkowego.
W perspektywie średniookresowej przyczyną kryzysu jest uchwalenie w 2017 roku, a później jej dwukrotne nowelizowanie, ustawy przychodowej, stwarzającej złudzenie stopniowego, ale znaczącego wzrostu nakładów na zdrowie (tzw. ustawa 6, a następnie 7 proc. PKB na zdrowie). Konstrukcja tej ustawy (metoda n-2) sprawiła, że realny wzrost odsetka PKB przeznaczanego na świadczenia zdrowotne wzrósł na przestrzeni lat 2017-2023 w stopniu minimalnym, choć nominalnie wzrosty rzeczywiście robiły wrażenie. Według ostatniego raportu OECD i KE wydatki publiczne na zdrowie w Polsce, te zgodne z międzynarodową metodologią, wynoszą niespełna 5 proc. PKB (4,7-4,8 proc.) i należą do najniższych w UE, mimo że w teorii w tym roku wydamy na zdrowie (zgodnie z definicją ustawową) 6,5 proc. PKB. Uchwalenie ustawy zabetonowało debatę na temat konieczności realnego wzrostu finansowania – i to już jest odpowiedzialność poprzedniego rządu. Jednak i obecny rząd, który zawczasu nie podjął próby uporządkowania (odkłamania) ustawy, ponosi część odpowiedzialności.
I wreszcie bezpośrednie przyczyny, które wywołały kryzys, to decyzje, jakie zapadały w latach 2022-2023: przeniesienie finansowania świadczeń zdrowotnych z budżetu MZ do NFZ bez dotacji przedmiotowej oraz (przede wszystkim) nowelizacja ustawy o wynagrodzeniach minimalnych bez zapewnienia strumienia finansowania, zadanie również „powierzono” płatnikowi. Do tych przyczyn w obecnej kadencji należałoby dopisać też decyzje dotyczące zmniejszenia składek zdrowotnych dla przedsiębiorców, bo nie ma żadnej wątpliwości, że pogłębią one problemy finansowe ochrony zdrowia.
Kryzys znacząco wykracza poza stwierdzenie, że nie ma (w tej chwili) pieniędzy na przykład na zapłatę części nielimitowanych świadczeń, jakie podmioty lecznicze zrealizowały w ostatnich miesiącach ubiegłego roku. Eksperci FPP i IFP pokazują, krok po kroku, jak będzie narastać luka finansowa w systemie. Budżet państwa będzie musiał dołożyć do systemu w latach 2025-2028 ponad 138 mld zł. Ważne zastrzeżenie: to pieniądze minimalne, konieczne do realizacji obecnego kształtu ustawy 7 proc. PKB na zdrowie – utrzymanie dotacji na tym poziomie jest nierealne. Aby zagwarantować obecny poziom dostępności świadczeń zdrowotnych, konieczne będzie wydanie:
- w 2025 roku – 33,9 mld zł
- w 2026 roku – 54,2 mld zł
- w 2027 roku – 70,8 mld zł
- w 2028 roku – 90 mld zł
Z przekazywaniem pieniędzy do Funduszu może być jednak problem. Polska jest objęta procedurą nadmiernego deficytu (to również pokłosie decyzji poprzedniego rządu). Komisja Europejska oczekuje, że do roku 2028 zmniejszymy deficyt o 3 punkty procentowe. Dużo, zważywszy, że wartość „luki zdrowotnej” może sięgnąć 1,9 pkt. proc. PKB.
Tymczasem od 2026 roku budżet NFZ będzie silniej niż w tej chwili uzależniony od sytuacji budżetu państwa. Decyzje w tej sprawie zapadły stosunkowo niedawno. 10 stycznia 2025 r. Prezydent RP podpisał ustawę o Radzie Fiskalnej, która zmienia m.in. ustawę o finansach publicznych, obejmując Narodowy Fundusz Zdrowia silniejszym rygorem stabilizującej reguły wydatkowej (SRW) od 1 stycznia 2026 r. (będzie stosowany po raz pierwszy do przygotowania reguły wydatkowej i planu NFZ na 2027 r.). Oznacza to, że każda zmiana planu finansowego NFZ, polegająca na zwiększeniu jego wydatków, będzie wpływać na zwiększenie deficytu finansów publicznych (który musimy zmniejszać). To oznacza, że jeśli rząd będzie chciał (czy też raczej – musiał) dołożyć kilka miliardów złotych na zdrowie (tak, jak działo się to choćby w ostatnim roku, gdy brakowało pieniędzy na zapłacenie świadczeń nielimitowanych), będzie musiał znaleźć w budżecie analogiczną kwotę oszczędności lub zwiększyć dochody z podatków i składek (tego w ciągu roku zrobić się jednak nie da).
To, co jest warte podkreślenia: w trakcie prac nad ustawą o Radzie Fiskalnej ani NFZ, ani Ministerstwo Zdrowia nie podjęło tematu konsekwencji nowych przepisów dla budżetu ochrony zdrowia, choć jednocześnie było oczywiste, że choćby pomniejszenie składki opłacanej przez przedsiębiorców powinno pociągać za sobą większą dotację z budżetu państwa.
